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借鉴经验的意义|官方出口信用的国际规则和经验及其借鉴意义

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出口信用保险公司_官方出口信用的国际规则和经验及其借鉴意义

摘要:WTO《补贴与反补贴措施协定》和OECD君子协定是规范各国官方出口信用活动的主要国际规-则。官方出口信用经历了近80年的发展,近些年出现了一些新的变化和趋势。这些规则和发展变化对我国官方出口信用的改革具有重要的借鉴意义。我国目前的国情还需要官方支持的出口金融发挥更大的作用,建议采取分账户经营等政策措施,将中国进出口银行改造为国际经济合作银行。 中国论文网 https://www.xzbu.com/3/view-1417139.htm  关键词:进出口银行;出口信用;国际经济合作
  文章编号:1003-4625(2007)12-0014-04 中图分类号:F830.73 文献标识码:A
  
  一、进出口银行改革的研究和国际规则
  
  我国三家政策性银行是根据1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》于1994年成立的。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“深化政策性银行改革。”10年后开启政策性银行改革的原因正如《中国金融稳定报告(2005)》所说:“政策性银行经营环境已经发生变化,需要对其职能定位进行动态调整。”2007年全国金融工作会议确定政策性银行将“按照分类指导、一行一策的原则,推进银行改革。”
  2005年以来,对政策性银行改革的研究主要有李扬(2005)、夏斌和张承惠(2005)、白钦先(2005)、严启发(2005)、张涛和h永祥(2006)、王松奇(2006)等,主要探讨了政策性银行改革的必要性、定位、与商业性金融的关系,提出了分账户管理,政策性业务必须有进有退,不能利用国家信用和补贴与商业银行竞争等一些政策建议。这些研究大部分都是针对政策性银行整体而言的,涉及共性的问题,虽然注意到各家政策性银行具有不同的特点,但对每家银行进行具体研究的较少,“一行一策”的探讨相对不足。
  就中国进出口银行而言,一方面,它属于我国金融体系中的政策性银行,一些对政策性银行整体改革的共性问题和建议可以适用和借鉴。另一方面,中国进出口银行还是我国的官方出口信用机构,是一种符合国际通行规则和惯例的制度安排。所谓官方出口信用机构,是指提供政府支持的担保、保险和贷款,主要支持本国国际经济活动的机构。
  规范官方出口信用机构的国际规则主要是指WTO《补贴与反补贴措施协定》(Agreement on Subsidy and CountervailingMeasures)和OECD《官方支持的出口信用指导原则协定》(Ar-rangement On Guidelines for Offieially Supported Export Credits),又称“君子协定”。《补贴与反补贴措施协定》附件1“出口补贴例示清单”k条款对属于禁止性补贴的出口信贷及其豁免条件作了规定:“政府(或政府控制的或根据政府授权活动的特殊机构)给予的出口信贷,利率低于它们使用该项资金所实际应付的利率(或如果它们为获得相同偿还期和其他信贷条件且与出口信贷货币相同的资金而从国际资本市场借入时所应付的利率),或它们支付的出口商或其他金融机构为获得信贷所产生的全部或部分费用,只要这些费用保证在出口信贷方面能获得实质性的优势。但是,如一成员属一官方出口信贷的国际承诺的参加方,且截至1979年1月1日至少有12个本协定创始成员属该国际承诺的参加方(或创始成员所通过的后续承诺),或如果一成员实施相关承诺的利率条款,则符合这些条款的出口信贷做法不得视为本协定所禁止的出口补贴。”这是指“君子协定”的参加方或实施相关承诺的利率条款的成员的出口信贷不被视为《补贴与反补贴措施协定》所禁止的出口补贴。
  
  二、官方出口信用的国际经验
  
  官方支持的出口信用有利率支持(interest support)和纯粹保护支持(pure cover support)两种模式(Export-Import Bank ofthe United States,2007)。利率支持采取直接提供官方利率的贷款和向同意以官方出口信贷利率提供贷款的金融机构提供贴息(interest make-up support)两种方式。纯粹保护支持是指出口信用机构向贷款人提供还款保证或保险,在借款人违约时,官方出口信用机构负责还款并取得对借款人的债权。就支持力度或风险覆盖程度来讲,直接贷款>担保>保险>贴息。
  几乎所有的国家都提供这两种模式的支持,但在业务重点和机构设置上有所不同。从业务重点看,有些国家以提供纯粹保护支持为主,如美国和英国;有些国家以提供直接贷款形式的利率支持为主,如日本和韩国。从利率支持形式看,加拿大、德国、日本、韩国和美国的利率支持采取直接贷款形式,法国、意大利和英国采取贴息形式。从机构设置看,有些国家只设立一家官方出口信用机构,如美国、英国、加拿大;有些国家设立银行和保险两家机构,如日本、韩国、德国、法国、意大利。各国官方出口信用机构有以下特色:
  
  (一)依法设立和运营
  绝大多数国家官方出口信用机构的设立和运营都有法可依。如《1991年英国出口和投资担保法案》、《1945年美国进出口银行法案》、《加拿大出口发展法》、《日本国际协力银行法》、《韩国进出口银行法》、《1981年印度进出口银行法》、《泰国进出口银行法》、《澳大利亚出口融资保险公司法》、《香港出口信用保险局条例》等。
  
  (二)定位和宗旨
  各国官方出口信用机构的定位和宗旨集中在以下方面:一是促进就业;二是促进国际贸易;三是促进本国对外投资;四是促进共同发展。各国侧重点有所不同。如美国进出口银行强调通过支持出口增加就业。日本国际协力银行的使命是促进日本进出口和海外经济活动;支持发展中国家和地区经济社会发展和经济稳定;促进日本周边国际环境稳定。ECGD的使命是执行政府的国际政策,通过帮助英国出口商赢得订单、支持英国公司海外投资以使英国经济受益。印度进出口银行的目标是为进出口商提供金融服务,协调所有参与进出口融资的机构,以促进本国的国际贸易。
  
  (三)业务范围
  老牌的官方出口信用机构主要以提供纯粹的保护支持为主。如美国进出口银行主要提供还款担保和出口信用保险,直接贷款很少,2006年末贷款、担保和保险支持的融资余额分别为60亿美元、424.6亿美元和70亿美元,占风险暴露总额的10。3%、73.4%和12.1%。而后起国家特别是亚洲国家主要以提供直接出口信贷为主,如日本、韩国、印度、泰国、菲律宾等。业务发展趋势和创新有:
  一是支持进口。如1952年日本输出银行增加进口金融业务,并改名为日本进出口银行;韩国进出口银行1988年开办进口信贷;中国进出口银行2006年开办进口信贷。二是支持对外直接投资。如1953年日本进出口银行增加海外投资及海外金融业务,目前海外投资贷款占日本国际协力银行国际金融账户 业务的一半以上;韩国进出口银行20世纪70年代开始支持海外投资。三是股权参与。日本国际协力银行1989年设立了出资职能。四是提供发展援助。许多国家将官方发展援助贷款交给出口信用机构运作,一般与出口信用业务采取分账户管理。如日本国际协力银行有国际金融账户和海外经济合作账户,后者主要是官方发展援助贷款;韩国进出口银行有银行账户和两个政府账户――南北韩合作基金和经济发展合作基金,后者是韩国政府的双边援助贷款;KFW的子公司分别提供出口信用和发展援助;加拿大出口发展公司有公司账户和加拿大账户,后者涉及国家需要但不能通过公司账户支持的业务。五是从事商业性业务。私人部门和公共出口信用机构之间以前清晰定义的界限正在模糊。在官方出口信用机构以前从事的私人部门不能或不愿意进入的领域,私人部门开始进人竞争,如短期出口信用险。许多官方出口信用机构正在调整,一个重要举措就是向商业化迈进,如日益兴起的市场窗口(MarketWindows)。一些国家如加拿大、意大利、日本等国的官方出口信用机构正在转型为准市场主体(Raoul Ascari,2007,Export-Import Bank of the U-nited States,2007)。
  
  (四)财务可持续
  官方出口信用机构一般从事商业机构不愿或不能从事的业务,承担的风险较大,赢利性较差。各国采取了一些政策解决财务可持续问题:一是提供补贴。1990年通过的《联邦信用改革法》(Federal Credit Reform Act)要求所有美国政府的信贷业务,根据提供信贷的估计成本接受拨款,用于弥补以往的亏损、管理费用和新信贷业务的成本。美国进出口银行在此支持下效益逐步好转。二是提供充足资本和低成本资金降低资金成本。如2006年3月末,资本及准备金占日本国际协力银行资金来源的42.1%;政府借款占其资金来源的42.5%。2005年底,韩国进出口银行资本及准备金占银行账户资金来源的21.75%,政府账户资金主要来自财政拨款和借款。三是允许经营商业性业务或按市场化水平定价。如出口信用机构商业化、市场化趋势以及市场窗口等。
  
  (五)税收优惠
  许多官方出口信用机构都享受免税或税收返还政策。如日本国际协力银行没有缴纳法人税的义务,免缴所得税、印花税、执照税、不动产购置税、车辆购置税和特殊土地持有税等。澳大利亚出口融资保险公司免除任何联邦政府、州政府和地方政府的税负。泰国进出口银行免除纳税义务。加拿大出口发展公司和美国进出口银行免缴所得税。
  
  三、对国际经济合作继续提供官方金融支持的必要性
  
  中国进出口银行是中国第一家官方出口信用机构,其官方支持的业务遵守WTO规定,绝大部分都执行国家规定的优惠条件。截至2006年底,中国进出口银行的资产规模为2583亿元,2006年发放了1315亿元(合168.4亿美元)贷款,占七国集团发放中长期官方出口信贷总额(515亿美元)的31.5%,超过其中的任何一个国家。中国进出口银行已经成为国际上较有影响的官方出口信用机构。
  从理论上看,作为官方出口信用机构,进出口银行进一步改革发展、继续发挥更重要作用有深厚的理论基础。出口/国际贸易对一国发展的积极作用从理论和实践上都得到了验证,这些研究与国家干预理论相结合,为官方出口信用提供了传统的一般理论基础。国内扭曲理论(theory of domestic distortions)(Bhagwati and Ramaswami,1963;Bhagwati,1971;Johnson。1966.1971)提出,当保护阻碍了国际贸易时,对出口提供相对称的补贴会消除保护导致的偏差,使贸易按照比较优势的原则进行,增进经济福利。资本市场失灵(capital market failures)理论指出,由于出口风险的不完全信息、分隔的资本市场、较弱的金融结构或政府政策等方面的原因,出口商可能得不到他们所需要的支持。国家竞争理论和博弈理论则从对抗、匹配他国官方出口信用活动、为本国企业营造公平竞争环境的角度分析了官方出口信用机构。总体来看,以促进本国出口为传统使命的官方出口信用机构正是为了纠正市场失灵、减轻私人机构不愿意或不能承担的风险、为本国产业营造公平环境。如美国进出口银行宣称其宗旨是:通过提供出口信用,一方面减少不公平竞争的影响,帮助美国出口商与外国政府对其本国出口商提供的出口信用补助相抗衡,使其能在平等的基础上竞争;另一方面弥补市场融资缺陷,帮助信用可靠的外国私人买主和主权国家买主在购买美国产品或服务无法得到私营机构融资时,为他们提供融资支持。20世纪60年代以前,由于私人商业机构对向发展中国家贷款缺乏兴趣,官方支持的出口信贷支持了大量资本品向发展中国家出口,流向发展中国家的出口信贷在60年代后期和70年代初期大幅增长,是向发展中国家净债务流动的重要部分。官方出口信用机构还被认为起到了发展援助的作用(Tambe W.S.and N.S.Zhu,1993),目前许多官方出口信用机构有提供发展援助的职能。20世纪80年代兴起的战略性贸易理论,也为官方出口信用机构提供了新的理论基础(Helpmanand Krugrnan,1985)。出口正的外部性也支持政府提供官方信用。就业和国际收支平衡也被认为是需要官方出口信用机构的原因(Baron,1983,Fleisig and Hill,1984)。随着直接投资的快速流动和出口信用机构日益以对外投资为支持重点,从直接投资角度解释官方出口信用的存在和效果,可能是一个新的研究方向。20世纪90年代后期的一些研究(Riva Krut and Ashley Moretz,1999,UNCTAD,2001)就将出口信用活动归入促进直接投资的母国措施(home country measures)。发展中国家跨国公司在其国内金融发展不完善和进入国际金融市场困难的形势下,在与势力强大甚至超过主权国家的西方跨国公司竞争时,更需要得到本国的支持。
  从实践上看,中国进出口银行还有发挥更重大作用的空间。一是继续支持我国的国际贸易。我国是世界第三贸易大国,2006年机电产品出口占总出口的56.7%,1993年这一比例只有24.7%。但据此就认为不需要再继续提供官方出口信用支持是不充分的。目前我国出口一半以上是通过加工贸易或外资企业完成的,2006年加工贸易出口占出口53%,外资企业出口占出口58%。许多出口产品包括高新技术产品,都是用外国技术、设计、中间投入、本地加工、贴外国品牌、利用外国销售渠道完成的。价值链增值最大的环节并不在我国,我们并没有从这些产品出口中得到太多好处,只是赚取加工组装费等辛苦钱。进一步优化出口结构,还需要发挥官方支持金融的导向和补充作 用。二是支持我国承包工程企业扩大市场占有。我国有越来越多的承包工程企业进入全球最大225强国际承包商之列,但上榜企业营业额的总和占225家公司营业额的比例基本上保持在5%左右。我国只进入了亚洲、非洲一些发展中国家市场,进入不了市场容量大的发达国家市场。当前,带资承包已经成为国际工程承包市场的主要方式,这要求承包商在投标时必须得到资金支持,在提供符合需要的金额大、期限长的资金方面,商业机构还不愿意介入,仍然离不开政策性金融支持。三是推动实施“走出去”战略,培育我国跨国公司。根据投资发展周期理论(Dunning,1981),我国从整体上刚刚进入对外直接投资第三阶段国家之列,东部沿海地区甚至具备进入第四阶段的条件。2003-2006年,我国对外直接投资额(非金融部分)分别为29亿美元、55亿美元、69亿美元和161亿美元。联合国贸发会议统计的2004年中国对外直接投资流出量为18亿美元,2005年为113亿美元,但流出量和对外存量仅占全球对外直接投资的流出量和对外存量的1.5%和0.4%,对外直接投资潜力很大。继续提供政策性金融支持,对提高我国企业国际竞争力、开拓国际市场至关重要。四是支持营造公平竞争的国际环境。作为一种国际惯例和长期制度安排,长期以来,各国官方出口信用机构为本国企业开展对外经济活动提供多种支持。如果我国企业得不到相似的支持或支持力度不够,在国际市场竞争中就会处于不利地位。进出口银行通过提供符合国际惯例的必要支持,能够抵消国外同类机构对本国企业的支持,有效提高我国企业的国际竞争力。五是支持共同发展与和谐世界建设。发展援助通常与援助国的进出口、对外投资等挂钩,因此许多国家官方出口信用机构都有提供发展援助贷款的职能。我们应在量力而行的基础上加大对发展中国家的援助,介绍我们的发展经验,以实际行动实践和谐世界的理念。近来,我国领导人在多种国际场合承诺的对外援助达200亿美元以上,绝大部分都要由中国进出口银行承办。
  
  四、面临的问题和建议
  
  一是经营、监管等缺乏立法保障。中国进出口银行履行职能的主要依据是国务院1994年颁布的《中国进出口银行章程》,这与世界上绝大多数官方出口信用机构依法成立、经营并接受监管形成了鲜明对比。13年来,国内外形势发生了巨大变化,进出口银行的业务品种、经营范围乃至组织机构均已发生了很大变化,《中国进出口银行章程》已经严重滞后于形势发展,既不利于有效监管,也不利于进出口银行的发展,迫切需要对进出口银行进行重新定位,并通过立法加以保障。
  二是资本充足率较低,缺乏资本金动态补充机制。中国进出口银行2006年底所有者权益与资产总额和贷款余额之比只有2%和2.4%,远远低于国际上提供官方出口信贷的同业机构的一般水平,如2006年3月底日本国际协力银行国际金融账户所有者权益与资产之比为18%,海外经济合作账户所有者权益与资产之比为64%;印度进出口银行资本充足率为18.4%;韩国进出口银行2006年底所有者权益占资产的27%,资本充足率为11.8%。
  三是缺乏低成本营运资金来源。进出口银行债券占负债和贷款余额的比重一直较高,2006年债券余额占负债的66%,占贷款余额的72%,其资金来源主要依赖在国内外市场上发行银行债券或进行银团借款,资金来源结构比较单一。由于中国进出口银行债券是市场化发行,商业银行只有在收益大于成本时才会购买,因此从理论上讲,进出口银行的资金成本高于商业银行。
  四是现行体制的财务可持续差。从收入方面看,进出口银行的绝大部分业务都是政策性的,定价权在人民银行。为了体现政策优惠,在遵守WTO规定的基础上,进出口银行政策性业务的定价是低于商业利率的。从支出方面看,资本充足率低和缺乏低成本的营运资金,使进出口银行的资金成本高于商业银行,其利差比商业银行要小,赢利性较差。从其历年的净利润看出,其经营是真正的“保本微利”,自我积累能力较弱,这是由国家政策和体制因素造成的。
  五是政策性业务不享受税收优惠。中国进出口银行目前不享受任何税收优惠,需要缴纳营业税和所得税。
  针对这些问题,结合国际经验和发展趋势,提出以下建议:
  一是实行分账户经营。对不同性质的业务设立不同的账户,实行不同的政策和管理机制。从中国进出口银行目前业务情况来看,可以设立国家和银行两个账户。后者与国外一些出口信用机构的市场窗口比较相似,可以将其视为商业银行,主要包括中国进出口银行自行开展的一些商业性业务。业务在账户间划分的原则可按照业务定价权和风险承担来划分,定价权掌握在国家手中,业务风险由国家承担的,进入国家账户;业务定价由银行自主决定,仅以银行账户资本承担风险的,进入银行账户。二是补充两个账户的资本金。对国家账户,按国际通行做法,加大财政拨款比重。对银行账户,可以由国家有关部门如财政部、中投公司注资,按商业银行标准接受监管。三是营运资金来源渠道多元化。允许国家账户从财政借款或接受财政补贴。银行账户资金来源应遵循商业化、市场化原则。四是给予国家账户税收优惠待遇。对银行账户比照商业银行进行征税。五是加快立法。对中国进出口银行的性质、宗旨、定位、业务、监管等以法律形式加以明确,真正做到依法经营、依法监管。
  改革后的中国进出口银行,按照该行行长李若谷的说法,可以定位于支持国际经济合作的国家银行。政策性银行国家账户、银行账户、政策性银行之间以及政策性银行和商业银行的关系原则有四:一是可给予国家账户财政或政策支持或进行利益输送,但不能给予银行账户/商业银行财政或政策支持或进行利益输送;二是国家账户之间不能竞争;三是国家账户不能凭借财政支持与银行账户,商业银行竞争;四是银行账户/商业银行之间可以竞争。
  
  责任编辑 李 琳

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