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燃油税改革问题探析,浅析燃油税改革存在的问题及其完善

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[燃油税改革是哪一年]浅析燃油税改革存在的问题及其完善

摘 要:文章首先概述了燃油税改革政策酝酿十四年的历程、最终出台的背景,又结合对山东省多个地市交通、行政、运输部门以及普通民众的调研,总结出燃油税改革政策带来的社会效益与实践过程中存在的问题。最后,综合平衡各方利益,提出了具有可操作性的完善措施。 中国论文网 https://www.xzbu.com/4/view-10414695.htm  关键词:燃油税改革;社会效益;存在的问题;完善措施
  
  一、燃油税改革政策背景
  国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革,取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费;国务院同时决定,将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元,即由每升0.2元提高到1元;柴油消费税单位税额每升提高0.7元,即由每升0.1元提高到0.8元;其他成品油消费税单位税额相应提高。
  燃油税即将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税,通过法律约定整合各部门间的利益关系,从而最大限度地节省能源和基础设施开支。达到用油者交税、用油越多者交税越多的目的。该税以取消现行养路费,将养路费以燃油税的方式含在油价里征收。开征目的是让少用路者少掏钱,多用路者多掏钱;达到节油的客观效果;引导车主少出车减少交通拥堵;保护公路,延长使用寿命。
  自1994年,有关部门就正式提出开征燃油税的动议。这期间经历了1997年,全国人大通过公路法,首次提出以“燃油附加费”替代养路费等,拟于1998年1月1日起实施。2005年1月11日上午,国家税务总局局长谢旭人透露,燃油税改革的方案经过研究已有了初步意见。2008年11月18日:发改委能源研究所所长韩文科透露,择机尽快征收燃油税的具体方案早已上报。2008年11月26日:温家宝主持召开国务院常务会议,审议了成品油价格和燃油税费改革方案,决定向社会公开征求意见等七个阶段,历时14年。
  山东省是公路大省,燃油税开征前仅养路费一项费用达每年142个亿,取消的六项收费总计达每年200多个亿。这样庞大的收入体系牵动着各方利益,需要我们去探究改革后的状况。
  二、燃油税改革政策存在的问题
  笔者通过对交通、行政、运输部门以及个人的调研,深入了解了燃油税改革对各个部门以及私家车使用者带来的利与弊,总结出现阶段燃油税改革措施依然存在的问题,具体表现如下:
  (一)“一元”燃油税过高,对弱势群体、公益行业以及运输行业带来隐性负担
  据调查,有接近78%的受访市民认为税费过高,如山东省的部分贫苦地区整体经济无法达到税收水平,过高的税费会严重抑制地区发展。1、种粮农民。农用车辆是不缴养路费的,进行燃油税改革后,农民使用同样价格的燃油;成品油价格的变动引起农民种粮支出增加,农机作业用油成本的增加,势必影响农机使用,进而对农业生产产生影响。2、运输行业,征收燃油税,运输成本大大提高,从业者势必会将这部分成本转移给消费者,而消费者由于汽车票价升高,会选择其他运输方式,导致汽车运输业的萧条。这实际上对运输行业的发展到来了隐性负担。因为毕竟现在我国的情况跟国外不一样,我国的油价与国际接轨并不紧密,这个油价是易上难下;票价由国家和省里控制的,不可能根据油价随意调整,这样一来就可能出现亏损经营的情况。
  (二)财权和事权不能做到真正结合,地方财政事权大于财权
  山东省各地区公路的养护、卫生、绿化、巡查、修补之类的问题和部分二级公路还贷的资金需要地方财政自己解决,这对于经济发达地区来说能够完成,但是大多数县市还是无力解决的,只能实行借新债还旧债。另外一方面,事权与财权混乱表现在无论国道省道还是乡村公路,都应该明确是哪级政府管理,再由此确定财权归谁管。原来山东省是全国一级公路,因为当时有自己的管理特色,市政府还贷。但是现在这个办法已经行不通了,需要另外的方法。
  (三)各利益主体间博弈难以平衡
  2009年1月1日,燃油税改革终于在14年的风浪声中应运而生,在这14间,适时推出燃油税的呼声多次出现,确因种种原因一直未能实现,这其中很大一部分原因是改革过程中难以平衡各方利益,利益主体博弈关系异常复杂,具体表现如下:
  1、中央、地方利益关系问题。目前养路费每年征收总额已经超过亿元, 这笔巨额资金多数被地方政府和交通系统直接使用,虽然应该用到道路建设和养护上,但挪用现象时有发生。由于燃油税为国税,被列人国家财政收人,其支出需在全国范围内统筹安排,地方不能如过去以收取养路费形式进行自由支配,可能会产生弄虚作假或暴力抗税的情况。虽然这笔钱可以通过划拨或转移支付的形式返还和补贴给地方政府和交通、城建主管部门,但是由于财政支出具有较强的预算性,各地得到的补贴总额显然无法达到改革以前的收费水平。
  2、税务部门与交通部门的博弈。推行燃油税的阻力,首先来自交通部门,因为开征燃油税对交通部门影响很大,一是预算内与预算外脱钩;二是事权与财权分离,交通部门宏观调控乏力。燃油税改革前,养路费由各省交通厅统一征收,用于公路的建设、维护以及人员的工资,不需经财政监管,改成燃油税后,税收自然要划入国家税务部门。虽然财政部每年会按照增量原则划拨给当地交通部门,并且专款专用,但是返还资金需要经财政部门审批划拨,极有可能导致资金到位不及时。
  3、政府与国有垄断石油公司的博弈。在社会博弈中,政府和企业是两个特殊的博弈群体。政府是全社会利益的代表,企业是社会的重要组成部分,政府内含了企业利益,两者不存在根本的利害冲突。之所以成为博弈对手,主要在于政府和企业在社会分工中发生了重复,或者说两者没有按照理论上的分工进入各自的领域,两者在重复进入的过程中为保护各自的利益而发生了博弈。企业与政府博弈的目标很明确,就是为了从政府手中获得更多的资源。
  4、征收环节的博弈。关于燃油税在工业生产环节上征收还是在销售环节上征收,业内一直存在争论。在生产环节征收,国内油价比国际油价高,容易导致非法走私更加猖獗;从销售环节征收,全国有十多万个加油站,管理成本巨大,容易产生腐败和偷税漏税等问题。两个征收环节各有弊端,社会会权衡两者弊端大小,进行选择,由此又带来生产环节和销售环节的博弈。
  (四)目前交通系统万人的安置问题
  所谓燃油税改革,主要内容就是出台燃油税、停征养路费。日前,全国养路费征枪人员据交通系统统计有万人,而不是早时税务部门认为的只有万人。在费改税以后,这万人单纯依靠税务部门安显然是不可能的。
  (五)税费返还政策并未真正达到公平与均等的目的
  “多用油者多缴费”的燃油税改革表面上看似达到了公平,但是它由此产生的许多财政政策却隐含着不公平的隐患。如税费返还政策,国家是基于“保自己的利益”,根据2007年征收的养路费为基数返将征收的燃油税返还给各省的,但是,首先,不能排除一些省份预先得知在09年会实施燃油税改革而在07年增加甚至谎报养路费收入。再者,养路费的具体数目国家仅仅限定了一个范围,各地收取的并不相同。对于那些征收接近上限的地区来说得到的就远大于其他地区,然而他们贡献的燃油税并不一定高于其他省份。第三,各地区公路事业发展不均衡,对交通设施的需求也不尽相同,对于交通大省,本身公路建设已经不需要大的投入了,但仍旧得到国家的大量返还。那些欠发达地区却是亟需这部分资金加强公路建设,然而却因他们在07年征收的费用少就得不到相应返还,这势必会造成贫富差距越来越大。第四,不同地区的建设成本也不一样。国家统一征收燃油税,根据征费比例返还,这对那些高成本的地区显然带来极大的不公平。
  (六)缺乏法律保障燃油税改革的实施
  2009年1月1日实施的燃油税改革得到广泛支持,但是应当先行讨论燃油税的立法问题,再进行实施。匆忙推出燃油税,没有给公众充分讨论的时间,同时由于立法不到位,其他的配套措施均未到位,使得燃油税的实施过分匆忙,公众的权利没有受到应有的尊重。原有的消费税的确含有对汽油和柴油的征税,但是并不能因此就对燃油税立法。首先从名称上,如果无需立法,直接可以讨论消费税的税率调整,就不用提燃油税,作为一个新的税种,必须通过立法程序。其次,即使增加消费税的税率,也需要按行政法规的修改法律的程序进行,行政机关并非有任意提高税率的权力。并且,对燃油税进行专门立法,主要是从程序上做一些推动,因为程序正义是实体正义的前提。燃油税具体哪些方面需要进行规范,还需要有这方面的专家和公众参与,广泛讨论,透明决策。
  三、完善燃油税改革的措施
  (一)将燃油税改为浮动率并对种粮农民、部分困难群体、公益性行业以及运输行业给予必要扶持
  1、国家总体衡量西部、中部、东部地区的经济发展水平,因地制宜,个税的起征点应该与当地的生活水平挂钩,按照当地人均GDP值确定各地区具体税率,打破统一的一元税率。并且在原油价格升至一定高度时,燃油税率可适当调低,以财税补贴形式平抑国内市场价格;在原油价格下降到一定范围时,再适当调高燃油税率。这样不仅有利于国内油市场的相对稳定,对炼油企业也是一种比较公平的政策。
  2、对种粮农民、部分困难群体、公益性行业以及运输行业给予必要扶持。种粮农民:进一步完善现有补贴政策。在现行成品油价格的水平上,国家已经对种粮农民、部分困难群众和公益性行业给予了补贴。这次改革后,原有的油价补贴政策将继续执行并加以完善。中央财政将把这部分补贴纳入农资综合直补政策,进行统筹安排,加大对种粮农民的综合直补。通过财政已经建立的对农民的直补渠道,把补贴直接发到农民手中。2、运输行业:应由各方共同分担风险。在国家补贴、市场消化的同时,由运输公司和司机通过协商共同分担市场风险。对此有关部门应当尽早对一些具体问题作出明确规定,省下来的养路费应该由公司通过减少“份钱”的方式返还给司机。此外,在我国经济受到国际金融风暴影响的情况下,目前不宜上调出租车、客货车运价。
  (二)公路建设“市场化”,形成以路养路机制
  针对事权和财权不相匹配的问题,可以通过“市场化”的方式以路养路。具体操作为将公路交给企业或公司承包修建,并且给与他们一定的行政权力,由他们对自己路段的超载、破坏活动进行罚款,罚款标准政府同意制定,但承包者要包揽几年之内的公路绿化、修补等绿化工作然后向财政交一部分钱。这不仅解决了公路的养护问题,而且剩余额外交纳的资金政府可以用来偿还二级收费公路的贷款。此项措施涉及到行政委托制度,但是《行政处罚法》,第十八条十九条明确规定只有符合法定条件的具有管理公共事务的事业组织才可以成为受托主体。企业对超载等违法行为的处罚明显是属于行政处罚的范围,然而委托一般企业作为处罚的主体是与行政处罚法的规定相违背的,但是在此处应该将行政处罚法做宽泛的理解。笔者认为随着社会的发展,行政事务的增加,对于行政处罚的受委托范围应该扩大,但是这种扩大必须是法律的准许,必须得到法律的授权。
  企业在这里的主要的工作不是从事行政处罚而是从事公路的建设和维护,行政处罚不是其主要的工作内容。行政委托是行政机关将其职权的一部分, 以一定方式让其他机关、组织、公民个人代为行使。作为委托方的行政机关和受托方往往基于一定的信任关系而成立。所以在此处,笔者认为企业在一定范围内可以作为行政处罚的主体,但是必须符合更加严格的要求。企业法人作为受委托组织,从事公路建设和养护以及授予他们一定的行政权力,则必须符合一定的要件:
  1、企业必须是依法成立的组织。企业是依法成立的是任何一个企业成立的必备要件,但是作为受委托的组织不仅要满足一般的法律,还要符合交通局、财政局等政府部门颁布的相关的制度和规定。
  2、企业必须具有从事公路建设和监督的财力物力和人力资源。公路的建设和维护是大规模、长时间的工作,需要很大的物力人力和财力。而且行政机关授予的对与超载等违法行为的处罚的职能需要相关的专业性知识,所以要求从事这部分工作的企业职工具有深厚的专业知识和相关的工作经验。
  3、必须具有良好的社会形象。受委托形式一定公权力的企业不同于一般的再私法领域从事相关经营的企业,必须具有良好的社会形象,这就要求企业无偷税漏税的历史、无违法犯法的前科。
  4、具有良好的社会责任感。现代社会的发展要求企业不仅仅是营利性的组织而越来越要求企业负担一定的社会责任,此时受委托的企业必须具有良好的社会责任感才有能力拥有公权力的职权。
  (三)由中央政府负责协调部门利益的平衡并合理确定税收收入的分配
  首先,现在推行燃油税政策的最主要问题是牵涉到相当多的利益主体的利益再分配,其中问题最大的就是政府部门,而政府部门之间又缺乏协调与平衡。面对多方利益主体的博弈,靠相关利益部门自己解决矛盾是不现实的,应该由中央政府负责协调平衡,兼顾各方利益,以减少燃油税政策出台的阻力。其次,将燃油税设计成中央和地方共享税,由国税部门征收,并确定中央与地方的分成比例。同时统计确定不同地区的征收额度,得出各地的实际分成数。中央把分享的燃油税扣除本级支出外的一部分由财政部在农业、交通、税务、海关等部门分配,并以转移支付的方式分配给地方一部分,以此达到调控税款分配的目的。
  (四)结合事业单位改革,理顺公路水运管理体制,妥善安置原征费人员
  燃油税改革人员安置应充分与当前进行的事业单位改革相结合,理顺公路管理体制,妥善安置交通征稽人员。依照发改委、交通部、财政部拟定的燃油税改革方案,人员安置的解决思路正在逐步明晰。
  根据目前燃油税费改革方案看,涉及到交通部门人员安置问题的有两类人群,一是养路费等六费(公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费)稽征人员,二是政府还贷二级公路收费站点收费人员。因此.人员安置的操作思路分为两部分:涉及人数最多的养路费稽征人员可能通过三种途径解决,即鼓励提前退休、纳入税务部门、带编制划转公路局。对于二级公路收费站点人员.安置思路大致两种办法:合同期内的转岗到新增高速公路收费站点:属于事业编制的,转入公路管理机构。相比养路费稽征人员,运管费、航养费征稽人员不多,全国大约是2万。安置方案提出,这部分人员,大部分要在所属机构内部转岗,“充实和加强”到运输管理工作中。
  (五)建立健全整体的《燃油税法》,从制度上保障社会各群体的利益
  1、形成专门的“挂靠车辆责任承担合同”,对挂靠车辆出现交通事故时进一步明确车主责任,并详细约定挂靠运输公司承担连带责任、按份责任抑或补充责任。目的是解决运输公司的后顾之忧,规制车主行为,保障交通有序进行。
  2、将燃油税改为浮动税制和实施税收减免政策。国家总体衡量西部、中部、东部地区的经济发展水平,因地制宜,,个税的起征点应该与当地的生活水平挂钩,按照当地人均GDP值确定各地区具体税率,打破统一的一元税率。对于农、林、水产业和社会公益事业等使用的成品油进行补贴和相应减免。
  
  参考文献:
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  [2]张亮,从林德布洛姆的决策过程理论看燃油税改革[J].法治与社会,2009(7)中:363-364.
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  [5]孙泽生.宋玉华.中国的燃油税改革:意义、措施与前景――兼论《能源法(征求意见稿)》的若干问题[J].政策研究.2008(8):44-49.
  注释:
  参见冯曦明:《对我国燃油税改革的思考与应策建议》,出自《甘肃行政学院学报》2006年2月,49页.
  参见黄炯奇孟海锋《我国燃油税改革中的利益博弈》,《时代经贸》,2008年1月,第六卷.
  参见刘家辉:《出台燃油税必须遵守立法程序》《法人》2006年12月,14页.
  参见王娟:《浅谈燃油税改革的问题与建议》《今日南国》2009年5月,98页.
  参见冯乐坤,《行政委托与行政授权关系之辨析》,《甘肃政法学院学报》,1997年第4期,66页.
  参见武革平:《浅谈燃油税改革人员安置问题》,《科技信息》2009年第23期,351页.

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